Общественность и СМИ широко обсуждают отрицательный отзыв Венецианской комиссии на известный проект закона «О языках», подготовленный Александром Ефремовым, Петром Симоненко и Сергеем Гриневецким.

Анализ этого вопиющего по своей нелогичности и беспринципности «вердикта» ВК, сделанный Алексеем Поповым, читайте, пожалуйста, на нашем сайте и в следующем номере «2000». Не можем не отметить, что Алексей Валерьевич прогнозировал именно такой «приговор» еще в процессе подготовки заключения комиссии.

Сегодня он обращает внимание читателей на то, что в это же время Комитет министров Совета Европы (т. е. квазиправительство СЕ) в заключении по выполнению Украиной Рамочной конвенции о защите нацменьшинств осудил языковую политику прошлой власти в сфере образования и СМИ.

Это хороший повод остудить восторги «оранжевых» по поводу заключения Венецианской комиссии и сделать наконец очевидный вывод: никакого единого европейского мнения нет. Есть только политическая конъюнктура и желание заставить Украину и далее быть «европейским мальчиком для битья». А посему надо жить своим умом и выполнять предвыборные обещания.

В самый разгар восторженных комментариев «оранжевых» по поводу решения Венецианской комиссии относительно законопроекта «О языках» (Ефремова—Симоненко—Гриневецкого) другая, не менее солидная структура Совета Европы также выступила с предложениями относительно языковой политики — практически противоположными. Речь идет о принятых 30 марта Комитетом министров (КМ) СЕ рекомендациях по выполнению Украиной Рамочной конвенции о защите нацменьшинств.

Совет Европы — против украинизации образования и телевидения

Рекомендации приняты на основании заключения Консультативного комитета, который состоит из экспертов всех стран, подписавших Рамочную конвенцию. Оно было подготовлено около трех лет назад (но до принятия рекомендаций оставалось засекреченным) и охватывает события с марта 2002-го, когда был принят аналогичный доклад в рамках первого цикла мониторинга, по май 2008 г. Период президентства Януковича в этот интервал, понятно, не попадает, а вот оценка политике предыдущей власти дана впечатляюще нелицеприятная, хотя и в спокойном тоне.

Вопрос языка, разумеется, не единственный, который занимал экспертов и КМ, — однако, пожалуй, центральный в спектре. Так, слово «язык» употребляется в четырех из десятка абзацев раздела рекомендаций, озаглавленного «Существующие проблемы», и в шести из 11 пунктов, где формулируются предложения украинским властям.

Приведем только эти фрагменты документа.

«b) Существующие проблемы

...Нужно установить справедливый баланс между законной целью расширять употребление украинского языка и необходимостью поддерживать использование языков меньшинств в различных сферах общественной жизни. Реформы в данной области должны проводиться в соответствии с системной и многоаспектной языковой политикой, которая пока не выработана. Важно, чтобы принципы, лежащие в основе такой политики, имели как можно более широкий консенсус в обществе, чтобы обеспечить как можно более сильное чувство причастности к ней населения, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Рамочной конвенции.

...Правовая возможность применять языковые квоты для расширения использования государственного языка на телевидении и в радиовещании выглядит крайне проблематичной в плане ее соответствия Рамочной конвенции, особенно в отношении частных операторов. Требуется разобраться с растущими трудностями, с которыми сталкиваются производство и трансляция телепрограмм и прокат фильмов на языках меньшинств.

Доля обучения на украинском языке продолжала возрастать на всех уровнях образования, в то время как, по оценкам лиц, принадлежащих к некоторым национальным меньшинствам, обучение на языках меньшинств сокращалось. Важно обеспечить, чтобы любые меры, касающиеся языка выпускных экзаменов, независимо от того, влияют ли они на доступ к высшему образованию, не оказывали негативного воздействия на среднее образование на языках меньшинств, а именно — не снижали интерес к такому образованию. Продолжает сохраняться дефицит качественных учебников и квалифицированных преподавателей для обучения на языках меньшинств.

Хотя украинские власти имеют законное право расширять использование украинского языка, реформы, проводимые в сфере образования, не должны негативно сказываться на лицах, принадлежащих к национальным меньшинствам, в частности на равных возможностях в доступе к высшему образованию в соответствии с их потребностями. Любую реформу, направленную на укрепление позиций государственного языка в образовательных учреждениях, следует вводить постепенно, принимая во внимание права лиц, принадлежащих к нацменьшинствам, в соответствии со статьей 14 Рамочной конвенции... и этот процесс должен сопровождаться мерами, позволяющими ученикам лучше овладеть государственным языком...

2. Комитет министров принимает следующие рекомендации относительно Украины

В дополнение к... рекомендациям, содержащимся в разделах I и II заключения Консультативного комитета*, властям предлагается принять следующие меры для дальнейшего улучшения имплементации Рамочной конвенции:

— в приоритетном порядке улучшить законодательную базу, связанную с вопросами меньшинств, в частности в сферах образования и СМИ, и привести ее в соответствие с международными нормами, в частности с Рамочной конвенцией, как рекомендовано в заключении Консультативного комитета**...

_____________________________________________________

*Эти рекомендации, которые также во многом касаются языка, заслуживают отдельной статьи. По сути они такие же, как у Комитета министров, но более детальны и затрагивают несколько больший круг вопросов, например кабельное телевидение. Из приведенного документа ясно видно, что КМ Совета Европы не считает эти рекомендации чем-то второсортным в сравнении с его собственными. — А. П.

**Пункт 65 2-го заключения консультативного комитета по Украине: «Законодательные реформы, связанные, в частности, с законами «О национальных меньшинствах» и «О языках», должны развиваться системно, без отхода от существующего уровня защиты и с полным уважением к соответствующим международным стандартам. В этом контексте нужно найти справедливый баланс между законной целью расширять использование государственного языка в различных сферах жизни и необходимостью обеспечить использование языков меньшинств в частной и публичной сферах, как предусмотрено Рамочной конвенцией (Сноска сделана в самих рекомендациях. — А. П.).

— исследовать возможность возврата к основанным на заинтересованности мерам и к добровольным методам расширения использования государственного языка в СМИ и принять меры в отношении трудностей, связанных с производством и трансляцией телепрограмм на языках меньшинств, а также с прокатом фильмов на этих языках;

— обеспечить, чтобы инициативы, направленные на расширение использования украинского языка в образовании, не привели к ограничениям права на получение образования на языках меньшинств, и пересмотреть, консультируясь с лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, правовые нормы, связанные с образованием на языках меньшинств, включая высшее;

— приложить дополнительные усилия для обеспечения равных возможностей в доступе к образованию на всех уровнях для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, включая адекватное реагирование на потребности национальных меньшинств в высшем образовании;

— приложить дополнительные усилия для обеспечения учебных заведений с преподаванием на языках меньшинств качественными учебниками и квалифицированными преподавателями».

Итак, КМ Совета Европы видит те же проблемные точки с выполнением Рамочной конвенции, что отметил в прошлом году в связи с выполнением Европейской хартии языков — образование и электронные СМИ. И отсутствие в документе слова «русский» (равно как и названий любых других языков) не дает оснований считать, что о русском языке речь не идет. Это ясно из заключения Консультативного комитета, где подчеркнута особая роль этого языка как родного для большого числа представителей других народов и указано, что «любая мера, затрагивающая русский язык на Украине, имеет гораздо более широкие последствия, чем защита русского национального меньшинства» (п. 44).

Итак, КМ СЕ негромко, но однозначно осудил гуманитарную политику, энергично проводимую при Ющенко и более постепенно — при предыдущей власти. Эти рекомендации, бесспорно, более жестки, чем сделанные им в рамках предыдущего цикла мониторинга Украины (2003 г.). Этот орган высказался против административной украинизации, призвав не уменьшать языковых прав меньшинств при разработке новых законов, и ясно признал право на получение высшего образования на других языках, кроме украинского. Он справедливо увидел, что планы Ивана Вакарчука по украинизации внешнего тестирования преследуют цель ликвидировать заинтересованность в среднем образовании на негосударственном языке, и негативно оценил этот замысел. Данные выводы представляют собой, безусловно, веские аргументы в пользу соответствующих положений закона о высшем образовании, который готовит нынешний министр Дмитрий Табачник.

Относительно электронных СМИ можно было бы высказаться и резче, учитывая, что ПАСЕ еще в 2003-м однозначно призвала снять языковые квоты для частных вещателей. Однако, как видно из заключения Консультативного комитета, европейцев несколько сбили с толку разъяснения Нацсовета о том, что эти квоты как раз частных вещателей не касаются (см. п. 132 документа). И хотя, судя по тексту, те не вполне поверили такой информации и получали противоположные свидетельства от вещателей, в Консультативном комитете все же не поняли, что Нацсовет их просто обманул.

Но в целом мнение КМ Совета Европы по данному вопросу создает хорошую базу для того, чтобы довести до конца принятие закона Елены Бондаренко о ликвидации квот для украинских исполнителей на радио.

Минус на плюс

Разумеется, лучше всего реализовать все языковые рекомендации КМ Совета Европы можно было бы посредством принятия закона о языках, предложенного Ефремовым, Симоненко и Гриневецким. Но вот незадача— его на днях забраковала Венецианская комиссия. Конечно, истинно независимое государство в такой ситуации заявило бы, что внутриевропейские противоречия доказывают необходимость решать проблему своим умом. Но увы — в наших условиях возникает вопрос: к какой Европе, т. е. к заключению какого органа СЕ, прислушиваться больше? И каждая сторона будет отвечать на него по-своему.

Разумеется, документы, о которых идет речь в данной статье, очень полезны. Однако «регионалам» и их союзникам надо же уметь воспользоваться ими и прежде всего активно вбрасывать необходимые выводы в информационное пространство. Ситуация с мнением тех же структур Совета Европы по Европейской хартии показала, что они этими «навыками» не владеют, в отличие от их противников, которые как козырными тузами оперируют выводами и Воллебека, и Венецианской комиссии.

Конечно, рекомендации КМ Совета Европы — это тоже козырный туз. Но не могу отделаться от мысли, что эффект сочетания противоположных выводов европейских структур все же не нулевой, а несколько негативный.

Дело не в том, что согласно математике минус на плюс дает минус. Разумеется, Комитет министров СЕ и Венецианская комиссия — равновесные структуры, и нельзя говорить, что какая-то из них важнее. Однако надо обратить внимание на следующие детали.

Так, принимая заключение по закону о языках, Венецианская комиссия сослалась на еще одну структуру СЕ. Ведь среди трех фактических авторов документа числится и эксперт генерального директората СЕ по правам человека и правовым вопросам Маркус Галдиа. Поскольку четыре года назад три гендиректората СЕ обнародовали в целом позитивное заключение по аналогичному языковому законопроекту, поданному Евгением Кушнаревым и другими политиками антикризисной коалиции, это соавторство закладывает подозрения, что СЕ дезавуирует свою предыдущую позицию (впрочем, эксперт — это весьма мелкая должность в структуре директората).

Венецианская комиссия принимает решения несравненно оперативнее, чем КМ Совета Европы. Так, с законопроектом о языках комиссия разобралась меньше чем за три месяца, считая с момента его направления в комиссию. От даты направления Украиной доклада по выполнению Европейской хартии до принятия рекомендаций КМ СЕ прошло 2 года 11 месяцев (в 12 раз больший срок). А между направлением доклада по выполнению Рамочной конвенции — 4 года и 10 месяцев, тогда как обычный срок мониторинговой процедуры составляет два года. В данном случае мониторингу Украины лишь месяца не хватило до рекорда, установленного Словенией, но тогда имел место первый мониторинговый цикл — второй цикл обычно занимает меньше времени.

Подобное затягивание происходит, как правило, с проблемными странами (такими как Грузия, Болгария, республики Балтии). В основном торможение создают власти страны — объекта мониторинга, прежде всего на стадии между заключением Консультативного комитета и рекомендациями Комитета министров СЕ; они также настаивают на засекречивании выводов первого до обнародования рекомендаций.

Наконец — что, пожалуй, самое главное, — КМ СЕ и его экспертные группы лишь дают оценку существующей ситуации, указывая, в каких направлениях ее надо изменить. Но конкретный план изменений предлагает уже само государство в форме законопроектов, а их-то и оценивает в основном Венецианская комиссия, т. е. она способна забраковать как раз позитивную программу.

Как говорить с Европой?

То, что КМ СЕ принимает более благоприятные для русского языка решения, имеет свое объяснение. В этом органе заседают политики, как правило, на уровне заместителей министров. Но в данном случае главную работу выполняют неполитизированные (как правило) эксперты, а КМ формулирует рекомендации уже в рамках, заданных экспертными докладами, что умеряет возможности политизации. Венецианская комиссия решает все без промежуточного звена, а среди ее членов немало действующих и отставных политиков, да и состоящие там правоведы более политизированы, чем эксперты по хартии и Рамочной конвенции.

Из этой ситуации для организаций и лиц, защищающих русский язык, объективно вытекает необходимость использования разных тональностей в разговоре с европейцами. С экспертами низового и среднего уровня вполне можно найти взаимопонимание в нормальном диалоге. А вот при контактах с воллебеками и ему подобными следует искать другие подходы. Надо понять: это политики, которым русский язык на Украине не нужен по той же причине, по какой им нужен в качестве нобелевского лауреата-2010 агент влияния, которого китайские власти вовремя упрятали от народного гнева, чтобы ненароком удар кун-фу не отправил его, как выражался Мао Цзэдун, «встретиться с Марксом». Ибо в обоих случаях речь идет прежде всего о реализации своих политических интересов.

Так стоит ли пытаться убедить их в том, в чем они убеждаться не заинтересованы? Все равно ведь как об стенку горох. Может, лучше использовать встречи с подобными деятелями просто как трибуну для их разоблачения, говоря им в лицо: «Мы представляем язык, которому, с вашей точки зрения, не позволено то же, что венгерскому в Словакии, а боснийскому и албанскому — в Черногории...»

В любом случае сдвиги в позиции Запада могут произойти только тогда, когда он очень сильно ощутит, что проблема серьезна. А выводы Венецианской комиссии — это еще и результат того, что шум, поднятый противниками языкового закона, оказался громче голосов в его поддержку. Вспомним, что Запад заговорил о языковой проблеме на Украине только в связи с Северодонецким съездом.

А как было десять лет назад в Македонии? Все восторженно писали о том, сколь демократично там языковое законодательство (а оно и впрямь было демократичным по сравнению с украинским). Но грянуло столкновение, повлекшее за собой известные события 2001-го, — и Запад тут же повел речь о том, что для разрешения конфликта нужно официальное двуязычие (македонско-албанское). И двуязычие состоялось.

Оговорки — не повод для радости

Разумеется, острый конфликт — это не слишком приятно. И языковые вопросы действительно надо решать путем компромисса. Вопрос только — какого? И автор этих строк не раз писал, что теоретически компромисс возможен и без конституционного двуязычия. Однако не могу согласиться с заметкой в блоге председателя комитета Госдумы по международным делам Константина Косачева «Мои мысли о наших русских», где говорится вроде бы о том же. Этот тот случай, когда по форме все верно, а по сути — издевательство. Ибо Косачев, сосредоточившись на вопросе «два государственных или один?», не видит главного: предлагаемый им компромисс в решении языковой проблемы уже есть в форме законопроекта Ефремова—Симоненко—Гриневецкого, но вызывает столь же яростное неприятие «оранжевого» лагеря, как и государственный статус русского языка (а сейчас вдобавок — но это произошло уже после той записи в блоге — и Венецианская комиссия препятствует реализации данного варианта).

Я согласен с Косачевым в том, что «у русских за рубежом есть не только неотъемлемые права, но и обязанности перед государством, гражданами которого они являются». Однако проблема в том, что именно государство понимает под обязанностями — не причисляет ли к ним чего-то такого, что в условиях демократии таковыми быть не может (например, требуя от владельцев кафе отбирать для прослушивания посетителями определенную музыку)? Ведь ясно, что и некоторых литераторов типа Лины Костенко, признаваемых «властителями дум», и многих наших политиков просто раздражает, что вокруг звучит русская речь.

Но и другой стороне не надо уподобляться этим политикам — не следует видеть политический акт в том, что некий человек, пускай даже чиновник, говоря по-украински, назвал... ну, скажем, «осику» «осиной». Эта «осина» у него, может быть, просто атавизм, и уж точно не гражданская позиция. Такие человеки вообще ни на какую активность не способны, и уж если они поставили себе целью «думать по-украински», надо пожелать им успеха.

Тем же, кого действительно беспокоит судьба русского языка, следует не превращать оговорки в политику, а задуматься, например, над тем, как и почему албанский народ в Македонии смог самоорганизоваться, чтобы добиться и двуязычия, и других гарантий своей самобытности? А мы — пока еще нет.

2000, Алексей ПОПОВ